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《未成年人保護法》修訂:十大制度亮點推動未成年人網絡保護進入新階段

2020年10月22日 11:00 來源: 中國網信網

2020年10月17日,十三屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過修訂后的《未成年人保護法》,增設“網絡保護”專章,對近年來社會各界高度關注的未成年人網絡保護問題作出專門規定,并將于2021年6月1日正式施行。此次法律修訂立足當前未成年人網絡保護實際,順應數字時代互聯網發展趨勢和規律,為我國未成年人網絡保護工作提供了堅實的法律保障,也推動未成年人網絡保護法治建設進入新的發展階段。

一、良法善治,加強未成年人網絡保護是社會發展的時代命題

近年來,隨著互聯網技術的快速發展應用和移動智能終端設備的廣泛普及,未成年人網民隊伍不斷擴大,逐漸成為網絡用戶的主力軍,網絡空間已經成為未成年人保護的新領域。根據中國互聯網絡信息中心的統計,2019年我國未成年網民規模為1.75億,未成年人互聯網普及率達到93.1%,遠高于同期全國人口互聯網普及率(67.0%)?;ヂ摼W的快速發展給未成年人學習和生活提供了無限可能性,但與此同時,未成年人在網絡空間的正?;顒舆€沒有得到充分的保護,其面臨的網絡環境更加嚴峻復雜,超過四分之三的未成年網民擁有屬于自己的上網設備,46%的未成年網民曾在上網過程中遭遇暴力血腥、淫穢色情等各類違法不良內容。未成年人的身心發育尚未成熟,生理和心理特征較為特殊,很容易受到外界的影響,加強未成年人網絡保護刻不容緩,已經成為經濟社會發展的時代命題。

小智治事、中智治人、大智立法,十九大報告指出要以良法促進發展、保障善治。在我國互聯網產業高速發展的同時,國家高度重視未成年人網絡保護工作,依法加強網絡空間治理,逐步完善相關法律法規,對未成年人網絡專門保護也提上了立法日程。2016年11月通過的《網絡安全法》中增加了關于未成年人網絡保護的專門規定,2017年1月原國務院法制辦公室就《未成年人網絡保護條例(送審稿)》公開征求意見,拉開了我國未成年人網絡保護專門立法的序幕。2018年9月,《未成年人保護法(修改)》被列入十三屆全國人大常委會立法規劃,并正式啟動修訂工作;2019年10月《未成年人保護法(修訂草案)》首次審議并向社會公開征求意見,新增加的“網絡保護”專章引起社會各屆廣泛關注;2020年10月17日,全國人大常委會表決通過修訂后的《未成年人保護法》。

二、守正創新,“網絡保護”專章的三大立法特色和十項制度亮點

《未成年人保護法》修訂歷經三次審議、兩次公開征求意見,設立了多項未成年人網絡保護管理制度,回應了我國未成年人網絡保護的現實需要,體現了科學立法、民主立法、依法立法的基本要求。其中,“網絡保護”專章作為本次法律修訂的最大創新呈現出三大立法特色和十項制度亮點。

(一)網絡保護體現三大立法特色

一是堅持問題導向。此次法律修訂立足于當前未成年人保護存在的薄弱環節和迫切需求,聚焦我國未成年人網絡保護工作亟需解決的現實問題,尤其是對網絡信息內容管理、未成年人個人信息保護、網絡欺凌以及未成年人網絡沉迷等突出問題做出了全面規范,并增加了相應的法律制度設計。例如,近年來未成年人沉迷網絡游戲、直播、音視頻等不能自拔造成悲劇的事件時有發生,對此法律明確規定,網絡產品和服務提供者不得向未成年人提供誘導其沉迷的產品和服務,并要求網絡游戲、網絡直播等網絡服務提供者應當針對未成年人使用其服務設置相應的時間管理等功能。

二是加強綜合治理。未成年人的網絡保護工作關系重大、情況多變復雜、涉及人數眾多,是一項非常艱巨的系統工程,需要由全社會共同來承擔,是國家、社會、學校、家庭的共同責任,都應從不同的角度發揮各自重要作用。同時,未成年人網絡保護也是一項長期性工作,在推進未成年人網絡保護的過程中,行政管理并不是唯一的手段,教育、引導等手段的輔助性作用也十分重要。因此,“網絡保護”專章更加強調未成年人網絡保護工作中的綜合治理模式,不僅規定了國家、社會、學校和家庭等各方主體在未成年人網絡保護中的作用,還明確了統籌協調的管理機制;不僅規定了強制性的行政手段,也規定了教育、引導等非強制性手段。

三是創新繼承并重。通過對“網絡保護”專章各條款的梳理分析可以發現,內容中既有新設立的制度,也有對現行管理制度的強化。具體表現在:對于存在立法空白的,創造性地設計了相關法律制度,例如針對可能影響未成年人身心健康信息的提示制度、建立統一的網絡游戲電子身份認證系統等;對于已有規定但立法層級較低的,通過《未成年人保護法》提高效力,例如將部門規章《兒童個人信息網絡保護規定》中收集、使用、處理未成年人個人信息的有關規定上升為法律;對于實踐中已有成熟做法或成熟管理制度的,沿用現行制度并通過法律形式予以固定下來,例如關于網絡游戲服務提供者不得在每日22時至次日8時向未成年人提供網絡游戲服務的規定。通過這樣的處理方式,既能填補空白、完善管理,同時也尊重了現行管理制度。

(二)網絡保護突出十大制度亮點

《未成年人保護法》“網絡保護”專章共計十七條,此外總則、社會保護、司法保護章節中也有相關條款,涵蓋了未成年人網絡保護的諸多方面,總結來看主要包括以下十大制度。

一是完善了未成年人網絡保護監管體制。監管體制是法律實施和執行的重要保障,也是未成年人網絡保護的關鍵環節。此次修訂明確要求網信部門及其他有關部門應當加強對未成年人網絡保護工作的監督檢查,并規定了公安、新聞出版、教育、衛生健康、文化和旅游、電影、廣播電視等部門在未成年人沉迷網絡干預、網絡信息內容管理等方面的具體職責。

二是依法保護未成年人網絡權益和上網安全。隨著互聯網的發展和普及,上網已成為一種關系到未成年人生存和發展的重要利益,上網權等權益也被認為是未成年人發展權的重要組成部分?!段闯赡耆吮Wo法》在加強未成年人網絡保護的同時也明確提出保障未成年人在網絡空間的合法權益,以引導各方形成對互聯網問題的理性態度,并規定國家鼓勵和支持有利于未成年人健康成長的網絡內容的創作與傳播。與此同時,法律還強調要確保未成年人上網安全,要求有關部門依法懲處利用網絡從事危害未成年人身心健康的活動,為未成年人提供安全、健康的網絡環境。

三是明確規定未成年人網絡素養培育和提升。網絡空間復雜多變,未成年人道德體驗不足、缺乏選擇和自控能力、辨別能力較弱,培育未成年人網絡素養、提高其安全合理使用網絡的意識和能力具有非常重要的意義?!段闯赡耆吮Wo法》首次提出了“網絡素養”的概念,明確規定國家、社會、學校和家庭應當加強未成年人網絡素養宣傳教育,培養和提高未成年人的網絡素養,增強未成年人科學文明安全合理使用網絡的意識和能力。除培養未成年人自身網絡素養外,全面提升監護人和學校等主體的網絡素養水平也十分重要?!段闯赡耆吮Wo法》作出了相應規定,要求學校應當合理使用網絡開展教學活動,未成年人的父母或者其他監護人應當提高網絡素養,規范自身使用網絡的行為,加強對未成年人使用網絡行為的引導和監督。

四是高度重視未成年人沉迷網絡預防和干預。沉迷網絡不僅干擾未成年人正常的學習生活,嚴重的話還有可能影響其身心健康,甚至誘發青少年犯罪,“網絡保護”專章對未成年人沉迷網絡的預防和干預作了重點規定。首先,規定了政府有關部門干預未成年人沉迷網絡的共管機制,要求新聞出版、教育、衛生健康、文化和旅游、網信等部門應當定期開展預防未成年人沉迷網絡的宣傳教育,監督網絡產品和服務提供者履行預防未成年人沉迷網絡的義務。其次,明確了學校預防沉迷網絡的職責,學校發現未成年學生沉迷網絡的,應當及時告知其父母或者其他監護人,共同對未成年學生進行教育和引導,幫助其恢復正常的學習生活。再次,強化了監護人的監護責任,由家長做好自我表率,要求未成年人的父母或者其他監護人提高網絡素養,規范自身使用網絡的行為,加強對未成年人使用網絡行為的引導和監督。最后,規定了網絡產品和服務提供者預防未成年人沉迷網絡的義務,并明確規定任何組織或者個人不得以侵害未成年人身心健康的方式對未成年人沉迷網絡進行干預。

五是創設可能影響未成年人身心健康信息提示管理制度。長期以來,我國對網絡信息內容的劃分標準主要是“違法性”,根據其違法性,分成合法信息與違法信息。對于違法信息,在現有諸多法律法規中已經做了明確規定,在實踐中也比較好判斷,依照相關立法處置即可。但是在違法信息之外還存在大量不適宜未成人接觸的信息內容,雖然沒有達到違法的程度,但是存在一定的危害性,特別是對未成年人身心健康有很大影響,因此也需要對這類信息進行管控?!段闯赡耆吮Wo法》創造性地提出了“可能影響未成年人身心健康的信息”的概念,并規定了相應的提示制度。一方面,任何組織或者個人出版、發布、傳播的網絡信息包含可能影響未成年人身心健康內容的,應當以顯著方式作出提示;另一方面,網絡服務提供者發現用戶發布、傳播可能影響未成年人身心健康的信息且未作顯著提示的,應當作出提示或者通知用戶予以提示,未作出提示的,不得傳輸相關信息。

六是要求預裝上網保護軟件并作出選擇性規定。保護未成年人免受網上有害信息影響是各國的普遍共識,很多國家和地區都不同程度地通過技術手段對未成年人接觸的網絡內容進行過濾,并鼓勵企業加強對未成年人上網保護軟件等技術手段的研發和應用。在綜合考慮我國具體國情、借鑒國外經驗的基礎上,《未成年人保護法》也首次在法律層面對預裝未成年人上網保護軟件作出了規定,要求學校、社區、圖書館、文化館、青少年宮等場所為未成年人提供的互聯網上網服務設施,應當安裝未成年人網絡保護軟件或者采取其他安全保護技術措施。同時明確了智能終端產品的制造者、銷售者應當安裝未成年人網絡保護軟件,或者以顯著方式告知用戶安裝渠道和方法的選擇性規定。

七是進一步強化未成年人個人信息保護。未成年人作為參與網絡空間活動的弱勢主體,對其個人信息進行特殊保護是目前世界各國的通行做法?!段闯赡耆吮Wo法》在我國現有《網絡安全法》《兒童個人信息網絡保護規定》基礎上,進一步強化了對未成年人個人信息保護的規定。一方面,完善了處理環節的要求,規定處理不滿十四周歲未成年人個人信息的,應當征得未成年人的父母或者其他監護人同意;另一方面,強化了未成年人個人信息的刪除權,規定未成年人、父母或者其他監護人要求信息處理者更正、刪除未成年人個人信息的,信息處理者應當及時采取措施予以更正、刪除。與此同時,結合民法典人格權編有關規定,還規定網絡服務提供者發現未成年人通過網絡發布私密信息的,應當及時提示并采取必要的保護措施。

八是對未成年人易于沉迷的內容進行重點監管。隨著互聯網新技術新業態的快速發展,未成年人在網絡空間中接觸的產品和服務越來越豐富,其中不乏導致其沉迷的內容,立法對此高度關注并做了相應監管要求。首先,明確要求網絡游戲、網絡直播、網絡音視頻、網絡社交等服務提供者應當設置相應的時間管理、權限管理、消費管理等功能,以便監護人行使監護職責干預未成年人沉迷網絡。其次,對于網絡游戲進行重點監管,規定了未成年人注冊和使用網絡游戲實名驗證要求,要求網絡游戲服務提供者應當按照國家有關規定和標準,對游戲產品進行分類,作出適齡提示,并禁止在每日22時至次日8時向未成年人提供網絡游戲服務。最后,對網絡直播亂象進行了規范管理,規定不得為未滿十六周歲的未成年人提供網絡直播發布者賬號注冊服務;為年滿十六周歲的未成年人提供網絡直播發布者賬號注冊服務時,應當進行身份認證并征得其父母或者其他監護人同意。

九是針對網絡欺凌問題作出專門規定。當前,欺凌行為正在從線下向線上延伸,網絡欺凌逐漸成為傷害未成年人身心健康的主要網絡暴力之一。在要求學校建立學生欺凌防控工作制度的基礎上,《未成年人保護法》進一步對網絡欺凌作了專門規制。第七十七條明確強調,任何組織或者個人不得通過網絡以文字、圖片、音視頻等形式,對未成年人實施侮辱、誹謗、威脅或者惡意損害形象等網絡欺凌行為。與此同時,法律還授權未成年人及其父母或者其他監護人有權通知網絡服務提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等措施,網絡服務提供者接到通知后,應當及時采取必要的措施制止網絡欺凌行為,防止信息擴散。

十是建立未成年人網絡保護投訴舉報機制。投訴和舉報是推動解決未成年人網絡保護具體問題的重要途徑。對此,《未成年人保護法》明確要求網絡產品和服務提供者應當建立便捷、合理、有效的投訴和舉報渠道,公開投訴、舉報方式等信息,及時受理并處理涉及未成年人的投訴、舉報。此外,任何組織或者個人發現網絡產品、服務含有危害未成年人身心健康的信息,也有權向網絡產品和服務提供者或者網信、公安等部門投訴、舉報。

三、順勢而為,構建完善未成年人網絡保護法律體系

《未成年人保護法》的修訂為數字時代未成年人保護尤其是網絡保護工作確立了基本原則和主要制度,夯實了依法保護的基礎,推動未成年人網絡保護法治建設走向一個新的階段。未成年人網絡保護是一項長期性、系統性工作,《未成年人保護法》的修訂只是一個新的起點,還有很多具體的制度需要進一步細化完善,例如關于可能影響未成年人身心健康網絡信息的種類、范圍和判斷標準,還需要網信部門會同有關部門來具體確定。

隨著人工智能、5G網絡、區塊鏈等新一代信息通信技術的快速發展和廣泛應用,在推動經濟發展、優化社會生活的同時,也將給未成年人網絡保護工作帶來新的影響和挑戰,需要立法及時予以回應。2020年7月,國務院辦公廳印發《國務院2020年立法工作計劃》,再次將社會各界廣泛呼吁的《未成年人網絡保護條例》列入計劃,也為后續立法工作進行了部署。下一步,未成年人網絡保護工作應該堅持統籌協調,更加注重技術化、法治化、體系化,以本次立法修訂為契機,順應新興技術發展趨勢和經濟社會發展需要,推動建立完善以《網絡安全法》《未成年人保護法》為引領,以《未成年人網絡保護條例》為主干,以《兒童個人信息網絡保護規定》等規定為補充的中國未成年人網絡保護法律體系,進一步細化完善各項具體管理制度,持續提升未成年人網絡保護水平。(作者:何波,中國信息通信研究院互聯網法律研究中心)

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